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民族地区行政问责存在的问题及对策探讨

2019-04-19 11:50:29

 

【摘要】民族地区行政问责存在偏差的主要问题在于重行政问责,轻民主问责;重有错问责,轻无为问责。存在这些问题的主要原因是民族地区行政问责主客体认识存在偏差,行政问责主体单一,行政问责客体不明确,行政问责信息公开不够。而解决这些问题的关键在于需要丰富异体问责主体、建立责任评估体系、规定问责官员的复出机制、公开问责信息,进而形成完备的民族地区行政问责机制。
【关键词】民族地区,行政问责,责任政府
行政问责制就是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行定向追究的一种事后监督制度。行政问责有时候也被称为民主问责,这是指主权在民的责任政府中的问责机制,自下而上通过民主制度对政府及其官员的监督和控制。它的根本目的是对行政失范行为的监督和预防,是对没有履行好应尽职责的行政人员进行责任追究,要求其承担相应的政治责任、道德责任、行政责任或法律责任,并接受各种惩罚的消极后果。然而,在我国民族地区行政问责制的现实运行中,偏离了行政问责制的本意,致使行政问责制出现了某些问题,致使人民质疑行政问责制。民族地区行政问责为什么偏离了本意?民族地区行政问责出现人民怀疑的背后逻辑是什么?因此分析这一系列的问题并挖掘其背后产生的原因,从而提出解决民族地区行政问责问题的思路,具有一定的意义。
一、民族地区行政问责的意义
我国是一个多民族的国家,而民族地区与一般地区相比,其环境更为复杂,在行政问责的过程中也要考虑到更多的民族性质。在民族地区实行行政问责,有利于民族地区政府职能转变,有利于提高民族地区公务员素质,有利于提高民族地区行政效率。
1.有利于民族地区政府职能转变
“责任政府”是依法治国的基本条件,明确政府的责任和义务,有利于民族地区政府的职能转变,由原来的管理部门变成反应迅速、积极回应民众要求的政府。责任政府应对自己的所作所为都有很清晰的记录,如什么时候,在什么地方,行使了什么权力,在行使权力过后,带来的影响该采取什么样的方式进行补偿,并向民众公开全过程。从硬法和软法两方面对行政部门进行约束,明确规定其在什么范围内应负有什么责任和承担什么义务。形成政府自我主动公开自己的所作所为和法律法规规定行政部门应该做什么,从这两方面促进民族地区政府的职能转变,提高民族地区行政效率。
2.有利于提高民族地区公务员素质
从硬法和软法对行政部门的权限进行约束时,公务员也得到了相应的约束,这样有利于提高民族地区公务员的素质。党中央提出,在公务员队伍中需要德才兼备的人员。中央认为只有提高了公务员的自身修养,才能提高行政效率,形成廉洁的公务员队伍。如果我们对公务员进行行政问责,就会更进一步地提高公务员的素质,因为通过法律层面对其进行设计安排,在法律面前人人平等,可以在源头上减少行政问责的对象。这就更好地保障了民族地区公务员的素质和纯洁度,也形成了德治和法治相互结合的局面。在德治方面,要求政府官员主动学习和提升自我素质;在法治方面,要求公务员必须提高自我修养。德治和法治相互结合,能更好地提高民族地区公务员的素质。
3.有利于提高民族地区行政效率
我们每个公民都想要一个廉洁高效的政府。廉洁当然重要,有效率、有所作为也重要。在行政过程中,领导干部不仅需要廉政,而且也需要有所作为,也就是通常说的勤政,这样有利于提高民族地区行政效率。对于行政问责,我们不能简简单单地理解为有了问题、犯了错误才问责。对犯了错误的必须问责,对无所作为的也必须问责,这就能有效地避免“懒政”现象的出现,从另一个角度说也提高了行政效率。实行行政问责以后,有能力的上,无能力的下,就会形成一种良性的竞争,进而提升了党和民族地区政府的决策能力和执行能力,也进一步提高了民族地区的行政效率。
二、民族地区行政问责经典案例及存在的问题
1.民族地区行政问责经典案例
2008年,贵州发生了一起轰动全国的事件——“瓮安事件”。当时瓮安县公安局对一名女学生的死因鉴定结果引起了一些民众的不满,导致这些民众聚集到了县政府和县公安局。当时,相关的领导因外出开会不能及时赶回,也没有给民众们一个解释,使事态进一步恶化。这件事引起了各部门的高度重视,中共黔南州委决定给予原县委书记王勤、原县长王海平撤销党内职务处分。王勤、王海平均由正县级降为副县级。而时隔一年多后,网友发现王勤悄悄地“复出”了,担任黔南州财政局副局长一职。网络论坛上一时议论纷纷,产生了巨大的不良影响。
2.民族地区行政问责存在的问题
通过回顾“瓮安事件”,我们可以看出民族地区行政问责还存在一些问题,主要集中在重行政问责而轻民主问责,重有错问责而轻无为问责。
(1)重行政问责,轻民主问责。民族地区行政问责存在的主要问题是重行政问责,轻民主问责。其具体表现是,行政上级对行政下级的问责,基本上没有下级对上级的问责。在“瓮安事件”问责过程中,主要也是行政问责。我国目前大多行政问责方式是自上而下,也就是只有上级对下级所做的成绩不满或是下级在执行过程中产生了巨大的负面社会影响,上级才会对下级问责。又因为行政人员只对上级负责,所以他们也主要关心上级政府的需求而忽视了公民的合理需求。而且,在上级政府问责下级政府的过程中,因为上下级政府之间存在权力依赖关系,上级政府在查处自己的下级部门时,害怕查出与自己有关的责任问题,也就有“拔出了萝卜带出了泥”的心理作用,害怕“自下而上”的民主行政问责模式,最终形成了重行政问责,轻民主问责。
(2)重有错问责,轻无为问责。民族地区行政问责除了重行政问责、轻民主问责之外,还有重有错问责,轻无为问责。在“瓮安事件”过程中,外出开会的领导没有及时赶回来,他们有一定的错误,需要承担相应的责任。如果当时没有外出开会的领导出来说一句,“对这件事负责的相关领导外出开会去了,等他回来了定给大家一个交代”,就可能不会出现轰动全国的“瓮安事件”。重有错问责,轻无为问责,也就使行政工作人员产生了一种做事情有可能会出错、出错了就会被问责,不做事情、不会出错也就不会被问责的思想,这种思想最终形成了懒政思想,也就严重影响了民族地区的行政效率。由于这种思想的存在,所以在“瓮安事件”中,在县里的其他领导没有出来说话。如果这种思想长期存在,就会出现争功诿过的现象,对公务员自己或是自己所在部门有利的事,每个行政人员或是每个部门都抢着做,没有利益的事情或是会担一定风险的事情就没有行政部门和人员承接。如果不进行严格的整顿、惩戒或是出台相应的政策,任由其发展,带来的后果将不堪设想。这就需要在民族地区问责客体中明确规定不作为的行政官员应该让其承担相应的责任,并全面贯彻执行,才有利于政府的职能转变,也有利于提高行政效率。
三、民族地区行政问责存在问题的原因
通过“瓮安事件”的行政问责,可以发现其中存在的问题,当然也能分析出这些问题存在的原因。其主要的原因是民族地区行政问责主客体认识存在偏差,行政问责主体单一,行政问责客体不明确,行政问责信息不完全公开。
1.行政问责主客体认识存在偏差
“瓮安事件”中的行政问责主客体认识存在很大偏差。问责主体缺乏正确的行政问责心理,在行政问责过程中有时期望过高,本来一些政府行政人员只是犯了一点小错误,就恨不得让他罢官。有时对被行政问责部门和官员采取不原谅态度,缺乏分析事件的理性能力,常常不管事情轻重,直接“一棍子打死”。民族地区行政问责客体首先认为行政问责工作就是“走走过场”,不会大张旗鼓地真正问责。其次,大部分公务员还认为如果真正地启动行政问责制,就会影响到政府的形象。为了维护政府的形象,有错误行为的,也采取大事化小、小事不提的态度。再者,有大部分行政人员认为行政问责制就是在经济等领域犯了大错误才会问责。最后,大部分行政人员把行政问责简单地认为是同体问责。也正是因为主客体认识存在这些偏差,导致了在一些行政问责过程中,主客体都存在质疑或担心,甚至是抵触,进而无法落实相关的行政问责。
2.行政问责主体单一
目前,民族地区的各种行政问责制过程中的行政问责主体非常单一,一般只有同体问责,而异体问责比较薄弱。在“瓮安事件”的行政问责过程中,问责主体主要是上级政府。行政问责主体只有同体,这显然满足不了现实情况。行政问责作为一种事后监督的行政行为,其主要作用是对行政权力进行监督制约,作为权力执行者的政府,如果再作为唯一的权力监督者,那就是自己监督自己,也就是“既是裁判员又是运动员”,这也就不难会出现“大事化小,小事不提”的现象,这也就根本不可能取得预期行政问责的效果。
3.行政问责客体不明确
我国目前不管是中央政府还是地方政府都还没有明确规定行政问责的客体,由于我国又是“压力型”的政府,这就很难说有时候的行政问责是客观的。有可能就会产生下级帮上级承担责任,成为我们所说的“替罪羊”。没有明确规定行政问责的客体,在行政问责的过程中,只能费时费力地进行推测,谁是这个行政问责的客体。在现行的规定中,即使规定了行政问责客体,也很模糊。在我国,存在一个行政部门会有两个上级部门的情况,这就很难确定到底是哪一个部门的过错,最终导致只有下级执行部门独自承担责任,就很难对上级决策部门进行行政问责。
4.行政问责信息不完全公开
信息不对称会导致监督困难和问责无法落实,信息公开是行政问责必不可少的条件。在行政问责过程中必须需要信息的公开和透明,这也才能保障行政问责正常运行。随着各级政府都建有政府门户网站,为信息公开、政务公开提供了渠道。但从当前的实践效果来看,并未如我们想象中的那么好。产生现实和理想的差距,其主要原因是信息公开、政务公开的主动权在政府部门。公布什么信息,什么时候公开,都是政府主导,这就导致政府会选择性地公开,对自己部门或是对自己行政人员不利的信息就会选择性公开或是不公开。这就产生了其他部门、公民和行政部门的信息不对称,就会导致行政问责产生异化。
四、解决民族地区行政问责问题的思路及对策
1.丰富异体问责主体
问责,谁向谁问责,应该明确规定,并且明确问责主体。民族地区现行的问责制度主要是同体问责,其带来的问题前面已经分析了。在国家提出建设依法治国的大背景下,我们应该丰富异同问责主体,形成异体问责和同体问责共存的局面。丰富异体问责主体,应该丰富哪些主体?第一,应该扩大人民代表大会的行政问责主体的权力,因为行政部门的权力是人大授权的,所以人大应该起到行政问责最重要的一环。第二,政协的本质就是让各民主党派参政议政,所以各民主党派在行政问责的作用是无法取代的。第三,就是新闻媒体要起到问责的作用。最后,就是吸纳公民参与,回应体制外的问责质疑。十九大报告也提出了,健全民主制度,丰富民主形式。让人民群众参加行政问责过程,有利于政府做出民主科学的决策。当然也只有丰富行政问责的主体,才会让政府部门走出同体问责的怪圈。
2.建立责任评估体系
在民族地区应该建立责任评估体系,这就包括评估主体的确定、评估的指标体系、评估运行的具体操作过程。评估主体应该采取回避的原则,也就是说不让行政部门的工作人员成为评估主体。评估主体的确认也是整个评估能否顺利地进行下去的最重要的一环。评估主体最重要的组成部分应该由公民组成,因为公民的眼睛是雪亮的,能够起到意想不到的结果,让公民作为评估主体,也有利于公民与行政人员互动,彼此之间相互了解到彼此的相关要求。但是由于公民自身存在相应的局限性,除了公民是评估主体外,应该还要引进第三方评估机构,第三方评估机构具有较强的专业性,可操作性强,且常常处于中立,有利于评估的客观性。第三方评估机构有专业人士,对责任评估的标准都比较了解,这样的责任评估才具有说服力和科学性。
3.规定问责官员的复出机制
2009年王勤的复出会产生轩然大波的原因,就是民族地区没有具体规定问责官员的复出机制,王勤复出让人们产生了质疑。所以规定问责官员的复出机制是很有必要的,这就需要规定出问责官员复出的时间,怎样复出,复出程序都要有一整套的机制,避免王勤式的“隐蔽复出”。要制定一套问责官员复出的机制,应该注意以下几点:其一,被问责官员怎么复出,什么时候复出,复出级别都必须及时公开;其二,被问责的相关官员的复出必须按照制定的程序进行,办理相关手续,防止不按程序复出;最后,在相关部门如纪检委和人事部门的监督下进行问责官员的复出。
4.公开问责信息
信息公开是建设责任政府、法治政府的基本要求,也是防止行政问责异化的重要保障。要改变传统的思想观念,要明确认识到信息公开是政府的基本职能,政府信息不是政府独有的,要作为一种公共物品,是具有非排他性和非竞争性的。只有异体监督主体得到了相应的信息,才能行使自己监督的权力,如果信息不对称,监督也是畸形的监督,会使监督异化,起不到监督本应该起的作用。信息公开的内容必须明确,政府信息内容、行政人员的基本职责、政府权力执行程序等这些内容都应该上升到法律层面,硬性规定必须公开。只有政府的相关信息公开,才能达到行政问责的初衷。
五、总结及展望
近年来,在“互联网”和“大数据+”战略下,新闻媒体特别是自媒体发展迅速,并且也发生了一些具有较大影响的互联网问责事件,这让政府的理念有所改变,也在某些领域产生了一些积极作用。但是行政问责还有很长的路要走,特别是“自下而上”的行政问责模式。虽然现实和理想之间还存在一定的差距,但也不能采取消极的态度,要用积极的态度去面对。由于政府在某些事件中的处理不当,公民产生了一种不信任政府的行政问责情绪。要改变这一现实,需要政府和公民共同努力去完成这一伟大的事业。政府层面不能光寄托行政人员的高素质,要改变这一理念,要形成多主体问责机制;公民层面也不能只寄托于行政问责,要从更广泛的层面监督政府行政人员。而政府在问责的时候要坚持以价值理性为导向,既要考虑外部的回应性,又要重视内部的权责一致等规则,从客观出发,向公平迈进,构建一个有机合理的行政问责系统,推动国家治理体系和治理能力的现代化。
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本文由领导科学论坛杂志整理。
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