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基于公共价值的乡村振兴绩效考核研究

2021-01-07 11:43:40

【摘要】实施乡村振兴战略以来,各地区分类有序推进、不断落实落地,与之配套的绩效考核重要性日益凸显,然而在学术研究中相关研究较少。鉴于乡村振兴绩效考核的不可或缺性,有必要分析以公共价值为基础的乡村振兴绩效考核,其有助于提升农民的满意度、领导干部树立正确的绩效观以及提高政府的绩效治理水平。基于公共价值的乡村振兴绩效考核方法融合了传统考核方式的优点,应重视采用参与式绩效考核与过程绩效考核方法;同时坚持绩效考核评估主体多元化、制定差异化绩效考核指标、重视基线数据调查、强调绩效考核的应用。

【关键词】乡村振兴,公共价值,绩效考核,意义,方法,注意事项

正文由《领导科学论坛》杂志整理。

自乡村振兴战略提出以来,各地方政府陆续出台《乡村振兴战略规划》,对工作重点和政策措施进行精细划分,不断规划重大计划、重大工程、重大行动,取得了显著成效。但在实践工作中,乡村振兴绩效考核被忽视,从而缺少及时的反馈与纠偏,导致无法满足农民需求和体现公共价值。故此,政府在分类有序推进、不断落实落地乡村振兴的实践中,需要更加重视与之配套的绩效考核。乡村振兴绩效考核就是在乡村振兴实践的一定场域内,政府实施乡村振兴战略对公共价值性的体现及对政策、行为和产出的程度进行评估与管理。文章以公共价值为基础,探讨乡村振兴绩效考核,旨在从宏观上了解绩效考核在乡村振兴中的现状,尝试分析基于公共价值的乡村振兴绩效考核的方法及注意事项并探究其价值与意义。

一、乡村振兴绩效考核现状

1.乡村振兴绩效考核研究现状

笔者通过检索关键词“乡村振兴”,获得了有关乡村振兴的CNKI指数数据。2018年与2019年的文献数据中,出现相关词“乡村振兴”的中文相关文献共21664篇,涉及包括农业经济、政党及群众组织、旅游、金融、文化、宏观经济管理与可持续发展、建筑科学与工程、中国政治与国际政治、贸易经济等。其中与乡村振兴同时出现最多的相关词分别是“乡村旅游”(421篇)、“精准扶贫”(345篇)、“乡村治理”(323篇),而出现相关词“绩效考核”的中文文献仅有13篇。在这13篇文献中,乡村振兴绩效考核也没有作为主题进行研究,而只是作为文献主题(精准扶贫、职能转变、农业银行、落地路径)的部分被提及。由此可知,有关乡村振兴方面的研究学科广、数量大、视角多,但是在乡村振兴绩效考核方面鲜有研究。

2.乡村振兴绩效考核的重要性

在国家治理体系与治理能力现代化的背景下,必须构建起现代化的政府绩效管理制度和体系。从功能定位角度出发,新一代政府绩效管理不只是一种管理工具,更是承载基本公共价值,促进政府自身发展与变革的政府管理实践工具和载体[1]。实施乡村振兴战略,是国家治理能力现代化的重要体现,因此需要建构起乡村振兴绩效管理制度和体系,推进乡村振兴绩效考核工作实施。在各地政府乡村振兴战略规划文件中,虽将“战略任务”“制度建设”与“绩效目标”作为三大核心要素,但其中“绩效目标”占比较小。各地政府偏重战略任务的分解、实施以及制度体系的建立健全,易忽视绩效在乡村振兴发展过程中的引导、激励、纠偏作用。重视乡村振兴绩效考核,有助于培养绩效文化,提高民众对绩效考核的认同度;加快绩效信息系统的建立,建立健全绩效信息公开的体系和制度;推动民众利益表达机制的发展[2]。由此可见,乡村振兴绩效考核是乡村振兴实践不可或缺的重要组成部分。

3.乡村振兴绩效考核的公共价值

绩效这一概念的提出借鉴了新公共管理运动背景下的私人部门的管理方法,即关注效益、效率、经济,而弱化甚至忽略了对绩效公共性的关注。公共价值的理论基础弥补了新公共管理中绩效研究的不足。政府的行为、决定以及结果只有是公民社会所需要的,才是符合以公共价值为基础的政府绩效内涵的,并在此基础之上,提升对政府行为和产出的约束和创新。由此在反省新公共管理理论的基础上,提出以公共价值为基础的政府绩效的概念,认为绩效体现的是一种社会价值建构,只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础,也只有根植于社会需求的政府绩效才能发挥可持续性的作用,这使绩效概念承载了公共性的客观和本质要求[3]。乡村振兴战略本质上是为了增进农民福祉、促进社会正义,是公共价值的体现。因此,乡村振兴战略的实施必须切实把农民的需要放在首位。秉持以公共价值为基础的乡村振兴绩效考核,能够有效避免乡村振兴实践中过于重视建设、经济目标和投入而忽视社会效益和运营的行为,从而妥善处理好政府政绩需求与农民需要之间的关系[4]

二、基于公共价值的乡村振兴绩效考核的意义

1.有助于提升农民的满意度

农民满意是乡村振兴的行动指南、评判标尺与动力源泉。基于公共价值的乡村振兴绩效考核,有利于在乡村振兴实践的社会价值构建过程中,明确乡村振兴“为了谁”的需求对象问题与“依靠谁”的合作生产问题。对政府而言,考核乡村振兴项目的产出差距,可以确保政府自上而下的政治路径“不偏离”;对农民而言,乡村振兴实践进行绩效考核,可以切实保障农民利益并确保乡村振兴中自下而上的需求路径的“在轨”。通过科学的绩效考核组织管理手段,确保乡村振兴实现预期目标,绩效损失最小化,满足农民最基本需求。基于公共价值的乡村振兴绩效考核,将农民纳入绩效考核的主体,以农民利益为重,切实保障农民的知情权、参与权和监督权,使农民获得真正的感知度,回应农民真正关切,从而有利于提升农民获得感和满意度。

2.有助于树立正确的绩效观

新公共管理运动背景下的绩效考核过多地追求效率与效益,强调绩效管理的管理主义优势,而忽视了政府绩效合法性来源最本质的公共价值基础。效率与效益不应该是乡村振兴追求的全部,基于公共价值的乡村振兴绩效考核重新定位公众需求与效率的关系,加强了绩效的社会价值构建,保障绩效来源的合法性基础,使乡村振兴实践受到公共价值的约束,从而更多重视公众偏好、重视相关利益者多元主体的合作生产,能够全面应对责任和质量、效率和效益与公平和公共的矛盾冲突问题,使得基本的公共价值成为衡量乡村振兴绩效是否符合要求的判断标准之一。因此,基于公共价值的乡村振兴绩效考核有利于促进绩效观念的转变,摒弃“唯GDP论英雄”的发展观和政绩观,牢固树立正确的绩效观。

3.有助于提高政府绩效治理水平

政府绩效治理水平不足容易导致绩效损失,即公共项目失败。绩效损失是产出与结果的差距,包括治理缺陷型绩效损失和价值偏离型绩效损失。其中治理缺陷型绩效损失指将对公共项目所投入的公共资源没有遵照部署中的范围、成本、时间及目标产出,如项目整体进度条滞后、成本超过预算、多项项目目标完成度不高等;价值偏离型绩效损失指公共项目虽然达到预期产出,却没有满足公众最基本需求,产生需求偏差甚至造成社会负担,导致公共项目运作无法持续[5]。基于公共价值的乡村振兴绩效考核,重视乡村振兴实践的价值建构,能够满足农民的最基本需求;重视参与式评估与过程评估方法的应用,能够时刻有效纠正需求偏差,保证乡村振兴建设的投入遵从规划中的范围、成本、时间及目标产出,从而最大限度地避免或降低乡村振兴实践中的绩效损失,有助于提高政府绩效治理水平。

三、基于公共价值的乡村振兴绩效考核方法

传统的绩效考核方法主要是一种自上而下的标准化考核方法,一般根据国家或省的标准提前制定衡量指标,强调科学、客观、公正,要求评估人员与其他参与者保持一定的距离,延期出结果,公众获得的评估结果有限,侧重结果考核、量化考核。基于公共价值的乡村振兴绩效考核方法融合传统考核方法的优点,侧重参与式绩效考核与过程绩效考核的应用。

1.重视参与式绩效考核应用

基于公共价值的乡村振兴绩效考核侧重参与式绩效考核方法的应用。参与式发展是在直接影响社会中人民生活状况的有关决策过程实践中的发展主体积极的、全面的参与和介入的一种参与方式。赋权是参与式评估在乡村振兴绩效考核中的重要体现方式,即增加公众在乡村振兴实践中的社会价值建构权和绩效考核过程中的发言权,提升村民和其他利益相关者对于参与的感知度。参与式评估的过程也是赋权的具体实现过程,最终目的是要达成乡村振兴发展的公平、公正和目标群体受益。重视参与式绩效考核应用更多的是重视公众这一主体在社会价值构建过程中发挥的作用,即重视当地人全面参与绩效考核的过程,确定公众需求为衡量绩效的指标,而非自上而下路径中提前决定的指标;在尊重当地文化习惯的前提下进行自我评价,使得乡村振兴绩效考核结果具有良好的公开性。

2.侧重过程绩效考核应用

基于公共价值的乡村振兴绩效考核侧重过程绩效考核方法的应用。基于公共价值理论,乡村振兴实践通过多元主体合作生产模式来提升绩效产出,强调乡村振兴实践并不是追求全部的经济、效益和效率,而应当追求和侧重更加本质和广泛的公共价值,即绩效考核应从追求期中或期末的绩效得分转向追求渗透乡村振兴全过程的绩效考核。基于公共价值的乡村振兴绩效考核更加重视发挥社会价值构建的核心作用,在绩效考核的每个指标、每个环节提升公众的参与度,使公众需求贯穿绩效考核全过程。重视过程绩效考核,监督与评价同时进行,使公众从始至终能够及时获悉乡村振兴每一阶段的绩效产出,并利用绩效信息在实践发展过程中及时做出调整和改善。过程绩效考核是持续的反馈、学习和适应的过程,使绩效具有根植于社会价值的合法性,保障乡村振兴发展过程中公众需求的“在轨”。

四、基于公共价值的乡村振兴绩效考核注意事项

1.坚持绩效考核主体多元化

当前我国地方政府绩效评估存在的一个悖论是绩效分值与社会公众感知的实际影响尚有距离,即地方政府评估绩效越高,民众绩效感知却越差。其中一个原因是评估主体构成比较单一,主要是政府相关部门自上而下的绩效考核。基于公共价值的乡村振兴绩效考核强调绩效管理在横向上的联系,坚持绩效考核评估主体的多元性,即政府应着力为多元参与创造更多可能,营造良好的社会环境将社会各方吸引和容纳到乡村振兴绩效考核主体中。在乡村振兴实践进程中,要让多元主体作为关键的评价主体来参与乡村振兴绩效考核,收集各方面的建议。为此,政府要通过建立平台与机制、明确政策法规,赋予村民、企业、学界和社会组织等相应权利,扩大他们在乡村振兴实践中的参与规模和参与程度。在多元化的评估主体中,政府不能实际控制他们的选聘权,应赋予其更多的自主权利,权责明确。同时也要完善评估主体的责任监督体系,实现对评估主体的有效监管。

2.制定差异化绩效考核指标

各个乡村的经济发展、产业类型、生态环境、乡村文化等情况不同,因此在制定乡村振兴绩效考核指标时要注重差异化,即乡村振兴绩效考核指标需要因地制宜。既有固定指标,又有灵活变化指标;既有量化考核指标,又有质性考核指标;既有短期性考核指标,也有长期性考核指标;既有省市范围的考核指标,又有村镇区域考核指标,还有不同分类村庄考核指标;既要制定同一区域的标准化的绩效考核指标,又要结合实际情况充分考虑相同指标的不同权值水平。因此各地政府在乡村振兴绩效考核过程中,不应全篇引用上级制定的乡村振兴战略绩效考核标准,而是应该在公共价值的基础上结合地方实际情况,制定符合当地实际的有差异化的乡村振兴绩效考核指标。

3.重视基线数据调查

基线数据调查源于社会工作中基线评估法的应用。基线评估法是指社会工作者在介入开始时,对服务对象的状况进行测量,建立一个基线,作为对介入效果进行衡量的标准,以评估介入前后的变化,并以此判断介入目标实现的程度[6]。在乡村振兴绩效考核过程中重视基线数据调查,就是建设本地区乡村振兴战略的基础数据库,主要包含地区的人文地产景的全面调查。基线数据库可用于进行本地区乡村振兴的SWOT分析,有助于编制地区乡村振兴战略规划,有助于动态考察地区乡村振兴的变迁情况等。此外,将公众的需求满意度作为测量目标,进行基础数据调查建立基线,在绩效考核中不断进行比较,体现基线的可持续比较性,从而不断调整和改善,充分体现乡村振兴战略发展中的社会价值构建。绩效考核过程中重视基础数据调查也正契合了不断学习、适应、创新的公共价值理念。

4.强调绩效考核应用

乡村振兴绩效考核是一个动态循环过程,不同节点的考核不是孤立的,更不是终点。但是在乡村振兴实践过程中,某个节点的绩效考核往往是孤立的且是这个过程的终点。即便获得了绩效得分,反映出实践中的一些问题,但是往往缺少绩效信息使用这一环节,也就缺失了解决这些问题的前提与基础。绩效评估的目标是改进绩效,正确的绩效考核过程应当是不断地进行评价、反馈、沟通、改善,只有这样才能促进其不断创新,从而进一步提升乡村振兴绩效水平。因此乡村振兴绩效考核应当重视绩效考核应用,保障绩效考核的可持续性,包括重视绩效考核行为和内容的可持续性以及绩效信息使用的可持续性;使用绩效信息来促进政策实施、提高绩效并最大化公共利益[7]。最终使乡村振兴绩效考核信息能够反哺于乡村振兴,实现乡村振兴绩效管理的可持续性。

五、小结

当前不管是在学术研究层面还是在政府实践层面,有关乡村振兴绩效考核的研究与应用都是较少的。乡村振兴实践与乡村振兴绩效考核相辅相成,基于公共价值的乡村振兴绩效考核,强调的是政府在乡村振兴实践中自上而下路径与公民社会自下而上路径的相互交融,相对的平等与公正以及更多的相关利益者的合作与生产;其并非削弱政府的治理能力与割裂政府与公民社会的关系,相反政府的治理能力在绩效考核中发挥了重要作用。

实施乡村振兴战略,是一项长期而艰巨的历史任务,是一个宏大、复杂的系统工程,乡村振兴绩效考核是这个系统工程的重要组成部分。基于公共价值的乡村振兴绩效考核目前处于研究与实践的初级阶段,文章对其现状、意义、方法、注意事项进行了简略的分析,但是在具体指标制定、方法应用、评估主体合作方式等方面还需要深入研究。特别是在政府职能转变与政府治理转型的背景下,基于公共价值的乡村振兴考核如何逐步嵌入转型空间中,实现其真正的应用价值,尚处于困难与机遇之中。

参考文献:

[1]何文盛,唐辰龙,郭栋林.国家治理体系与治理能力现代化背景下政府绩效管理的定位重塑与功能解析[J].兰州大学学报(社会科学版),2016444.

[2]何文盛,何志才.地方政府绩效评估悖论形成机理探析——一个基于混沌理论的解释框架[J].北京行政学院学报,20165.

[3][5]包国宪,马翔.基于PV-GPG理论框架的公共项目绩效损失问题研究——以G省世界银行项目为例[J].公共行政评论,2018115.

[4][7]包国宪,王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题[J].公共管理学报,201292.

[6]李华伟.基线评估法在社会工作实务过程中的应用[J].社会工作,20126.

基于公共价值的乡村振兴绩效考核研究

主管单位:长江出版传媒股份有限公司

主办单位:湖北长江报刊传媒(集团)有限公司

国际刊号:ISSN2095-5103

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开本:大16开

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